Dans le cadre de son partenariat avec la Smacl, Villes de France publie mensuellement un commentaire juridique issu de l’Observatoire des risques juridiques de la vie territoriale dans Ondes urbaines. La question étudiée à travers ce commentaire d’un arrêt du Conseil d’Etat du 25 juin dernier est la suivante : une gestion de fait peut-elle être caractérisée lorsqu’une collectivité confie la gestion des prestations d’action sociale dont bénéficient les agents à une association ?
Un audit et une plainte
Après un audit des finances d’une commune (45 000 habitants), le nouveau maire porte plainte pour détournements de fonds publics et gestion de fait contre son prédécesseur. Il lui reproche notamment la mauvaise gestion de l’Amicale du personnel largement subventionnée par la commune. Des chèques en blanc, signés par le trésorier de l’association avant qu’il ne démissionne, ont ainsi été détournés
Le procureur de la République transmet le volet de l’affaire relatif à la gestion de fait à la chambre régionale des comptes. Celle-ci déclare solidairement le maire, la présidente et le trésorier de l’association, gestionnaires de fait des deniers de la commune à raison de l’utilisation des subventions versées par la commune de 2004 à 2007 à l’association, ce que confirme la Cour des comptes.

En effet l’Amicale du personnel, dont le siège social était à la mairie, n’avait aucune autonomie par rapport à la collectivité : elle disposait de deux employés communaux, et était quasi-exclusivement financée par les subventions communales. En outre la présidente de l’association, fonctionnaire territoriale, n’avait aucune autonomie hiérarchique à l’égard des élus, la Cour des comptes relevant à cet égard « que l’objet de l’association, ou la nature des dépenses, ne nécessitaient pas le choix d’un agent communal pour la présidence » et « que le fait que l’association ait été présidée, sur l’ensemble de la période, par un agent placé par ailleurs sous l’autorité hiérarchique du maire de la commune est, dans le contexte de l’espèce, un indice supplémentaire de l’existence d’une gestion de fait ».
On retrouve là la technique du faisceau d’indices qu’utilise le juge pour caractériser la gestion de fait.
Gestion de fait ?
L’ancien maire conteste toute responsabilité en invoquant notamment une délégation générale consentie à la présidente de l’association. L’argument est écarté par la Cour des comptes, ce qu’approuve le Conseil d’Etat : « le maire était, contrairement à ce qu’il soutient, de par sa position, à même de faire cesser les irrégularités, en s’abstenant de donner les instructions précitées et en ne mandatant pas la subvention ».
L’élu ne peut pas plus invoquer les dispositions de l’article 9 de la loi 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pour s’exonérer.
Pourtant aux termes de cet article, « (...) les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Ils peuvent participer aux organes d’administration et de surveillance de ces organismes. »
Mais par ce dispositif, comme l’a déjà indiqué le Conseil d’Etat dans un avis rendu le 23 octobre 2003, le législateur n’a pas entendu déroger aux règles prohibant la gestion de fait et permettre aux collectivités de garder la maîtrise de l’utilisation des deniers versés à ces organismes.
Autrement dit ce n’est pas parce que la loi autorise les communes à confier la gestion des prestations sociales dont bénéficient les agents à des associations du type « Amicale du personnel », que pour autant les règles relatives à la gestion de fait ne peuvent plus s’appliquer. Il convient donc d’être très prudent dans le mode de financement et de gouvernance de ces structures associatives pour qu’elles ne soient pas considérées par le juge comme « transparentes » avec le risque de gestion de fait attaché à cette qualification. Si l’on suit le raisonnement de la Cour des comptes, il serait même plus prudent de confier la présidence de ces structures à des personnes étrangères à la collectivité bien que l’objet de ces associations soit de verser des prestations sociales aux agents de la commune...
Ce qu'il faut en retenir
- Les associations qui n’ont pas de réelle autonomie par rapport à la collectivité (notamment en raison de leur mode de financement et de la prépondérance aux postes-clés d’agents ou d’élus de la commune) sont considérées comme transparentes : cela induit notamment que les subventions qui leurs sont versées restent assimilés à des deniers publics.
- Les élus et les fonctionnaires impliqués dans la gestion de l’association peuvent alors être déclarés comptables de fait ce qui peut se traduire par une injonction de reverser les sommes dont l’utilité publique n’a pas été reconnue, ainsi que celles dont l’utilité publique a été reconnue mais pour lesquelles les justifications produites sont jugées insuffisantes (s’il n’est pas satisfait à l’injonction, le juge prononce en audience publique un arrêt de débet. Il peut en outre infliger une amende modulée en fonction de la gravité des faits, dont le montant maximal correspond à celui des sommes indument maniées).
- C’est donc à un savant dosage auquel doivent se livrer les collectivités au sein de ces associations, tant dans leur financement que dans leur mode de gouvernance, l’enjeu étant d’assurer un minimum de contrôle (notamment pour vérifier la bonne utilisation des fonds) sans trop s’immiscer dans le fonctionnement de l’association pour ne pas tomber dans la gestion de fait.
Lien : Conseil d’État, 25 juin 2014, N° 356725
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