Situation financière de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales : bilan et perspectives

Dans un rapport publié le 27 septembre dernier, les Inspections Générales des Finances, des Affaires Sociales et de l’Administration dressent le bilan et les perspectives de la situation financière de la Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales (CNRACL).
En effet, la CNRACL, régime de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, verse aujourd’hui des prestations vieillesse (de base et complémentaire) à environ 1,3 million de fonctionnaires retraités, couvre également le risque invalidité et verse au total près de 26 milliards d’euros par an de prestations.
La dégradation de la situation financière de la CNRACL est incontestable. En 2023, les cotisations perçues par la CNRACL se sont élevées à 24,4 Md d’euros, soit 1,6 milliard de moins que les prestations versées. Aujourd’hui, la CNRACL est lourdement déficitaire, le rapport prévoyant un déficit annuel de l’ordre de 11 milliards d’euros par an à la fin de la décennie.
Le rapport identifie plusieurs causes à cette situation dégradée. Tout d’abord, « la dégradation du ratio démographique du régime » avec une « évolution défavorable du rapport cotisants/pensionnés ». Cela s’explique notamment par l’allongement de l’espérance de vie et la présence en grande proportion de femmes (ayant une espérance de vie supérieure à celle des hommes et bénéficiant de départs anticipés dans une proportion importante) travaillant dans la fonction publique hospitalière et dans la catégorie C de la fonction publique territoriale. De même, la compensation démographique « est également un facteur important dans la constitution des déficits cumulés » souligne le rapport. En effet, ce système de compensation démographique permet aux caisses ayant les capacités contributives les plus importantes de compenser le déficit des autres. Le rapport estime que la contribution de la CNRACL à ce système de solidarité s’élèverait à « au moins 100 milliards » d’euros courants. Les inspecteurs l’affirment : « cette compensation démographique est à l’origine de la part la plus importante du déficit du régime ». D’autant plus que la CNRACL continue d’être ponctionnée au nom de ce principe de solidarité nationale entre les régimes vieillesse puisque sa situation est relativement moins dégradée que les autres caisses de retraite.
Autre élément explicatif des difficultés rencontrées par la CNRACL, l’embauche croissante d’agents contractuels ne cotisant pas à la CNRACL, venant participer au déséquilibre financier du régime. Enfin, les inspecteurs notent aussi que le « financement de la CNRACL par ses seules cotisations rend insoutenables les avantages non contributifs qu’elle sert ».
Pour parvenir à un retour à l’équilibre, le rapport préconise une solution globale d’harmonisation des ressources entre la CNRACL et les autres régimes. Pour cela, elle plaide pour une individualisation des cotisations par risque (retraite de base, retraite complémentaire, invalidité) afin de favoriser la transparence et l’application des mesures spécifiques. Elle plaide également pour l’alignement des ressources externes sur celles des autres régimes ainsi que la révision, sous l’égide du Comité d’orientation des retraites du mode de calcul de la compensation démographique. Enfin, la mission recommande la création d’une taxe sur la masse salariale des agents contractuels, dont le produit serait affecté à la CNRACL.
Plus largement, pour « maximiser l’effet de ces mesures », la mission juge important de revoir le taux de cotisation employeur (aujourd’hui de 31,65%), estimant que ce dernier devrait passer à 50,34% en 2030 afin d’assurer la pérennité de l’équilibre du régime.

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